权力的相对性 2
日本的官僚

当选首相及其他大臣的国会议员（政治家）使用的干部、智囊团就是官僚。无论是中国，还是俄罗斯，改朝换代当初，即使涌现出了雄才大略的皇帝，其后，贵族或官僚们都会篡权，架空皇帝，把皇帝捧上神坛。日本也不例外，不仅如此，这几乎就是日本历史的常态，天皇失去实权达1500年之久。自1603年维持到1868年的江户幕府也是如此，武士们变为官僚，把将军祭上了神坛，掌握了实权。

1868年，江户时代非主流派的萨摩•长州藩建立了明治政府。但是，如前所述，这是萨摩•长州等地有势力的人（作为官僚）借天皇的名义实行统治的体制。1928年，日本终于实行了"普选（但仅限于男性）"，多党制政党政治这才正式开始。不过，直到第二次世界大战之前，日本首相多数出身于官僚。因此，可以说，实质上还是继续实行官僚统治。

日本明治以后，国家的最高目标是"不做欧美列强的殖民地"、"与欧美列强为伍"。政府积极引进欧美的法制、文明，官僚就充当了引进的尖兵。他们是新建立的"帝国大学（东京大学、京都大学等，全国共有7所）"培养的精英。有的人还到国外留学过，但那是少数。日本高级官僚的绝大多数，都是在帝国大学法学系学习欧美法制，被培养起来的。

20世纪初，明治时期的日本社会上，人们发奋图强的志向很强烈。即便是平民子弟，如果在学校里成绩好（明治以后，小学实行国民义务教育），当地有钱有势的人，就会出资，把他们送到大城市的高中去（入学考试很严格），并送他们进入帝国大学（只要考进了高中，考大学就不难了）。而且，如果通过了"高等文官考试"，就可以成为高级官僚了（话虽这么说，进入政府部门后，不会很快就能获得重要职位的，最初的几年是"下放"的见习期间）。

"将来不当博士就做大臣"----这是反映当时日本社会氛围的一句名言。可以说，当时的社会是很平等的，只要发奋图强就有希望出人头地。江户时代，社会地位的高低排列顺序是士（武士）、农、工、商（这是从中国传来的意识，不过，日本和中国一样，实际上，"商"的地位还是很高的）。帝国大学的毕业生们从"商"，也就是到企业就业，还是在更晚的时期。

日本人大部分不是为了贪图特权而做官僚的。高级官僚的绝大多数都希望使日本变得更好。不过，由于实行终身聘用制（虽说如此，但是，由于重要职位有限，大部分人55岁左右就退休了。退休的高级官僚不少人当了大学教授或企业顾问），执政党更迭后，官僚们也是不会被解聘的（过去连降级都没有过，最近开了先例）。

这里面有这样一个考虑----官僚如果地位得到保障，就不会去阿谀奉承政治家，就会为国家坚持原则，伸张正义。这是英国、德国等议院内阁制国家共同的原则。 而美国等总统制国家，每换一位总统，就会发生大多数官僚的人事变动（仅在华盛顿一地就多达4000人左右），甚至被人们称之为"革命"。离开政府部门的前政权的高级官僚，或者当教授、研究员，或者作企业高管，度过余生。其中也有人复归政府高级职务。我说"日本官僚容易坚持原则"。但是，升任次官或局长后，直接接触大臣以至首相的机会就很多了，因此，他们也会尽力讨大臣们喜欢，迎合奉承，这是人之常情。过于招人讨厌就会被远远调离重要职位。

政策是由首相、大臣与官僚之间微妙的"游戏"确定的。各省厅对于自己负责的领域，都拥有日本最详细、最可靠的统计数据，随时可以抽出问题，制定解决问题的政策。在很多场合，各省厅科长级官僚（35岁以上45岁以下）起到主导作用。日本大部分政策都不是"由上而下"，而是"由下而上"制定的。这是日本决策的一个特点。

科、局长级官僚负责向国会议员做政策说明，对大臣的说明由局长或次官进行。对首相进行说明的，一般不是大臣，而是次官。首相与次官之间的关系不是上下从属关系，不是"自始自终一切由首相下达命令，次官向各省厅传达"的那种专制体制。举例来说，假定首相让财务次官对政策A制定预算。这类要求如果一个接一个加在一起，就会出现财政赤字。因此，财务次官或者抗拒首相，或者开始"讨价还价"。就是说，财务次官可以实现首相的愿望，但是，作为交换，要求首相实现增税。对于外务省，有时首相自己提出"希望访问某国，解决某问题"，有时是外务次官提出建议"请首相夏季访问某国，可以起到某种作用"。