(从自己的著作「外交官的工作」)

ＯＤＡ（二）

　ＯＤＡ同时发挥着几个不同的作用。首先，ＯＤＡ可以帮助对象国的经济获得发展。尽管有时直接询问援助对象国的普通百姓，他们的反应只是，"日本的援助在哪儿？我可没见过，都进了权贵和当官的腰包了吧......"，但是在日元贷款的帮助下，当地铁路、公路、电话网络等基础设施的确得到了明显改善，这是不争的事实。而这些基础设施的建设，在当地对外招商引资中，到底起到多少积极作用，更是难以估量。
　
　虽然日本经济在最近十几年中一直处于比较艰难的状态，但是在发展中国家眼里，日本仍旧是一个光辉闪耀的经济大国。就像住在豪宅里的有钱人自然应该更多的捐助街道委员会活动费一样，如果日本不去帮助发展中国家，自己就无法立足于国际社会。因此，ＯＤＡ在国际社会的应酬中，即在外交活动中，是不可缺少的。但也不能因为应酬，就无度地慷慨解囊。提供ＯＤＡ，应该达到使日本的利益在对象国，乃至在全世界，得到更多理解和支持的目的。

　国际社会的实力竞争十分激烈。光凭能力，能说能干就能昂首闯世界，这是谁也做不到的。正因为美国具备强大的军事能力和经济能力，欧洲各国背后有欧盟（EU）作后盾，其他国家才会重视他们的声音。日本的ＯＤＡ规模世界第二，不仅在对象国的经济开发上，在维护社会稳定、政治稳定方面也发挥着重要作用。无论是伊拉克，还是阿富汗，如果没有日本ＯＤＡ的帮助，重振的脚步就会大幅放缓。正因为这些得到了国际社会的一致认可，其他国家才会更加倾听日本的意见。因此，可以说，日本的ＯＤＡ，用日本政府公共事业1/10的费用，完善了日本外交的基础建设。

　　　　　　　　　围绕ＯＤＡ展开的外交游戏
　有时候会听到有人感叹，"日本只有经济能力。外交能力远远不行。"如果从一个连经济能力都不具备的国家的角度看，这真是一个过分奢侈的烦恼。况且日本现在还没有把经济能力完全应用到外交上来。比方说，以ＯＤＡ为线索，可以使当地政府和外交使团更加认识到日本的存在。例如，提议定期与主要援助对象国大使和国际金融机构代表召开集会。类似这种集会，一般以白人主导的居多，只要日本能够提出一些与众不同的支援战略，就更容易得到大家更多的注目。

　在欧美各国，由于受到来自本国NGO组织的压力，有时候容易在推进对象国民主化和经济改革上急于求成。的确，在人权轻易受到蹂躏的社会，个人所有权得不到尊重，市场经济不会得到充分发展。但是我们不应该忘记，即使在西欧，从中世发展到现在的民主社会，也是经历了400多年的历史，经过反复的流血斗争才完成的。个人与权利的确立不是发生在经济发展开始以前，而是与经济发展同时进行的。在明治维新后的150余年中，日本为了在欧洲列强殖民主义下保护自己，经过无数次流血和国内势力对峙，才最终确立了今天的民主主义、市场经济社会。从自身的切身经历出发，日本有权利更大声地向欧美各国讲述这个道理。

　日本与欧美各国开展经济援助的具体做法有所不同。尤其是欧洲各国，在向非洲国家提供的贷款项目上，并没有达到预期的目的。出于以往被削减或勾销债务经历的担心，援助的重点与基础设施建设相比，更多的放在了消灭眼前的贫困现象上面。而日本提供的日元贷款，则更多的用在亚洲各国完善基础设施建设方面。基础设施的建设，大大地促进了亚洲各国的经济发展，同时债务的清还也在按部就班地进行。与细水长流般地接受无偿援助相比，获得必须要偿还的贷款援助，更能促进人们工作的热情，日本在亚洲开展的援助活动证明了这一点。

　尽管如此，日元贷款还是会遭到这样那样的批判，说它只是单单增加了发展中国家的债务负担，或是被滥用在促进日本产品出口上等等。这大概多是由于欧美的NGO人士并不了解，在亚洲开展的大部分贷款援助项目，都取得了成功。或是有人试图以批判日元贷款为名，威胁日本政府，希望在日元贷款项目上更多的采购本国产品。事实上，在日元贷款项目中，用于采购日本产品的费用，只占贷款总额的30%多一点，而从其他发达国家采购的部分已经占到10%左右（其他60%用于支付建设工程费等现场费用）。

　在援助对象国运营ＯＤＡ，是一项非常耗神的工作。当地政府有时会要求开展一些看起来十分宏伟，而实际维护和运营都比较困难，相关人才尚且缺乏的项目。这些要求有时是出于政权上层的一时兴起，有时则是出于一些官员希望在仕途上为自己积累业绩的目的。举例说，一个希望通过互联网开展远程教育的项目，地方学校里根本没有系统维护人员，光缆和学校之间只有简陋的电话线相连等等，这些基本条件完全没被考虑。而在另一个希望建设海关和中央政府电脑联网项目中，如果海关官员腐败，就会导致无法掌握征税实际情况的后果。

　日本的ＯＤＡ项目，必须争取尽量获得有关各方满意。首先，如果不能得到对象国政府要人的肯定和感谢，来之不易的资金就不会发挥有效的外交效果。当然，还需要得到当地人民的肯定和谢意。这方面，也许直接向每个居民每人发10美元效果最为直观。但这在现实中是不可能做到的，也不会达到促进经济发展的目的。因此，需要派驻在对象国的大使和使馆工作人员，尽量深入地方及经济合作项目现场，利用当地媒体宣传日本的ＯＤＡ活动，这是在当地百姓中深入人心的有效办法。

　日本的ＯＤＡ，每年在金额上波动较少，较其他发达国家相比，不会露骨的把人权问题等作为交换条件。它是一项认真为对象国发展着想的援助活动。在实际工作中，我们会接触到很多来自现实的声音：费尽心血把儿子送进大学读书，儿子却抱怨说，"妈妈，找不到工作呀。工作在哪儿？"，每天辛苦度日的大使馆的厨娘；坐在教室里光秃的土地上陈旧的书桌后面，瞪大眼睛认真听讲的塔吉克斯坦少年......每每看到这些，我就会不禁去想，能不能做什么事来帮助他们？日本是有能力帮助他们的......，这就是人之常情吧。

　但是伴随日本经济的不景气，近年来，日本国民对ＯＤＡ的使用方法要求越来越严格。日本企业方面也提出要求，既然是日本的ＯＤＡ项目，就应该更多的使用日本产品。日本产品价格较贵，而日本的人力成本更是世界第一，从获得ＯＤＡ的对象国一方考虑，使用日本产品，不能算是高明的选择。同时，即使日本企业和产品真的在ＯＤＡ项目中成功中标，住在对象国当地的日本人又会有人出来批评，"日本的ＯＤＡ不过是养肥日本企业自己而已，对当地经济的发展究竟意义何在？"。尽管在日本，企业的利润不会被一部分干部中饱私囊，而是由众多的职员及家属共同享受恩惠，从大的角度说还在为加固日本经济整体的发展做出贡献......

　日本人多认为，人做好事不应该张扬，向谁援助了多少钱，不好大张旗鼓地宣传。但是ＯＤＡ作为日本政府重要的外交手段，如果只是默不作声，对象国政府和人民也认为一切援助不过是理所当然，就不能达到应有的外交目的。在日本国内，如果不广泛宣传ＯＤＡ具体被如何使用，就不能确保充分的预算。所以，近10年来，ＯＤＡ加大了宣传工作力度。

　观察在乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的实际情形，各个国家都在努力推销本国的ＯＤＡ，以寻求与对象国政府增进关系。在这一方面，日本大使占有绝对优势，由于"基层友好合作无偿资金"项目的广泛开展，大使会频繁地在当地媒体露面，也正因为如此，日本大使需要时常注意在他国大使面前保持低调。因为往往ＯＤＡ项目签字仪式等报道出现在电视新闻后的第二天，都会举办庆祝宴会，就会有其他国家的大使们对日本大使说，"哎呀，您昨天又上电视了。日本有钱可真好呀......"（换言之，如果没有钱没人会找日本的意思），不时会遭到这样的"人身攻击"。

　尽管这20年以来，日本在"贡献于世界的日本"的口号下，努力接替因财政赤字而头疼的美国在世界各地开展援助活动，但是在美国经济复苏以后，心里认为本国的军事实力绝对是世界大哥的美国人，看到日本ＯＤＡ今天在全球的影响力，或许心情有一些微妙吧。

　像乌兹别克斯坦这样，一直在人权问题和经济改革滞后问题上受到欧美各国谴责的国家，围绕ＯＤＡ的外交游戏就更为复杂。如果被欧美国家认为日本对这些问题完全视而不见，随便就拿出ＯＤＡ援助，就会惹上麻烦。另一方面，日本也不能没有充分证据就去批评人权问题（这种行为按照旧国际法，属于干涉内政），盲目迫使原社会主义国家，进行激进的社会改革，只会引发社会动荡，导致相反的效果。

　无论是世界银行，还是ＵＮＤＰ（联合国开发计划署），国际机构都在积极动员，希望各国的ＯＤＡ用于本机构项目。同时，各国也希望在自己的ＯＤＡ项目中"树立本国国旗"，绝对不会轻易服从国际机构的安排。而这些国际机构原本就是由来自各国的基金运作而成的，因此与基金提供国之间有时存在着微妙的主从关系。日本也在尽量巧妙地把国际机构项目和本国独立项目相结合，以谋求达到最佳效果。
如此这般，围绕ＯＤＡ，日本的外交官们既要顾及东，又要顾及西，每天都如同在解析3次、4次方程式。
　
ＯＤＡ的问题在哪儿

　任何国家的ＯＤＡ都不可能做到完美。即使是拥有众多专家的ＩＭＦ（国际货币基金组织）、世界银行，也会发生由于前期对地区特殊性和权势结构调查不足，造成项目不能达到预期效果的后果，其中不乏，如引发1997年印度尼西亚动荡的失败案例。
　日本的ＯＤＡ也必须更加精确合作项目的"酝酿"工作，也就是说，更加提高在项目准备阶段的信息收集能力、企划能力。至今为止，日本ＯＤＡ项目手续与财务省审查各个政府部门的预算申请类似，自己不主动开发项目，而是等待对象国提出要求，然后开展调查和审核，采取的是"申请主义"。
首先，对象国政府会征求本国政府各部门意见，排出一定的优先顺序，"这里、这里的项目希望使用日元贷款，这里、这里的项目希望得到无偿合作"，并向驻当地大使馆提出申请要求。大使在得到这些具体要求后，加上自己的意见报告给外务省。如果是日元贷款项目，主要以外务、财务、经济产业三省为中心，如果是无偿合作项目，外务省需要获得财务省的认可，这样一步一步决定具体开展哪些项目。在审核过程中，日方会数次派遣调查团到当地调查情况，成员主要由ＪＢＩＣ和ＪＩＣＡ职员组成，最终阶段政府部门也会参加，对项目的可行性进行周密的审查。

　这一程序的问题在于，项目的主动权一直掌握在援助对象国手里。而发展中国家政府有时候对本国的开发，缺乏现实并长期的发展战略。比方说，有些时候，他们会事先收集日本企业信息，提出希望援助实际上很难熟练应用的高度机械设备或建设脱离实际需要的基础设施，结果造成，留给下一代的，只有自己无法偿还的贷款负担。

　日本的机械设备一旦发生故障，只有进口昂贵的配套零件进行修理；得到了援助的复印机，却没有能力购买墨盒和复印纸......，这样的实例还有许多，而日本的ＯＤＡ又不可能完全顾及到这些后续维护的细节问题。因此，在提供建设机械时，需要要求对象国政府，把雇佣操作司机的预算也计算在内（这叫作"当地政府ＯＤＡ消化能力"。光是大把大把地提供ＯＤＡ，对象国的经济也不会急速好转。）。开展大型项目，无论在哪个国家，项目结果都有可能受到领导人的指导思想和政治势力斗争的影响，如果国家政治形势突然发生变故，就有可能发生项目无人问津的危险。

　因此，日本自身正在努力提高项目开发能力。例如，现在日本政府制定了"各国开发计划"；派驻在各国大使馆的负责经济合作的职员们自发建立了全球电子邮件网络，互相交换经验（在这里表现出的使命感、廉洁奉公的精神，着实让人的心情倍感清新）；与主要对象国及国际金融机构当地代表密切地交换意见、信息等。

　但是，能够入细入微地深入派驻国，既掌握权力构成、党派斗争动向、资金流动趋势，又懂得运用宏观、微观经济理论，还能熟练使用当地语言和英语与其他国家大使馆和国际金融机构代表周旋的人才，在日本到底能有多少呢？即使有这样的人才，在职员人数受到严格限制的工作条件下，光是应对与外务省、派驻国政府之间庞大的协调、交涉工作和大使馆内部事务，就已经忙得不亦乐乎了。

　可能有人会说，是不是可以更多的活用日本企业的力量呢？其实大使馆一直在一边注意保持适当距离，一边与他们不断地交换意见和信息。但是与社会上的评价不同，企业在收集与行业相关的信息方面能力很强，在政治、经济、外交方面等众多领域的能力，则不及大使馆。因为企业的驻外机构不象大使馆那样，有专门负责有组织、有系统的收集信息的工作人员。

　大使有机会经常跟派驻国政府高官接触，所以比其他大使馆工作人员更容易获得内部信息。因此，有时候，大使和公使也会自己想到开展一些经济合作项目，但是如果急于求成，就容易受挫。有什么想法，应该首先征求下属和当地JICA事务所的意见。如果被他们指出在项目实施中可能会出现问题，或者项目成效有待商榷，就应该冷静自己的头脑，重新思考。

　如上文所述，日本的ＯＤＡ项目从计划到实施需要一定的时间。笔者在派驻乌兹别克斯坦的两年时间里，实际签署的大型项目多是在前任大使派驻期间开始前期工作的项目。笔者的后任大使，面临的情况也是一样，不知道他能不能有机会看到自己主导的项目开花结果。虽说大使的心情只是次要因素，像这样时间一长，对象国政府内部就有可能出现变化，发生对项目的热情和关心程度下降，同时对日本的期待程度缩水等问题。

　为使新项目达到预期效果，要开展长时间的前期调查，同时也造成了一个后果----项目一旦开始，就很难收手。如前文所述，从被援助方的角度看，日本的ＯＤＡ形式和内容都十分丰富，如果是以交往为目的的ＯＤＡ，就没有必要提供多项选择。另一方面，帮助像乌兹别克斯坦这样可以使日本在外交上获得利益的国家时，就可以提供多种形式的ＯＤＡ，以供选择。但是同时，也不能无视对象国的政治情况和体制，没有原则的盲目向前冲。ＯＤＡ项目该中止的时候，必须当机立断。
　要修改一旦决定了的执行路线，需要付出巨大的努力。除非出现显而易见的变故，否则想要改变由外务省内、外各部门一致决定的执行路线，以对象国需求发生变化为由，提议修改执行方案，就必须一一说服外务省内外相关部门。有时候，好不容易被自己说服的负责人，因为人事变动突然发生变化，努力付之东流的情况也不在少数。

　以笔者自身经历为例，为寻求东京方面对增强乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦经济合作力度必要性的理解，就做了大量的工作。从和ＯＤＡ有关的签字仪式、赠与仪式开始，到电视、广播、报纸、杂志的采访，投稿、演讲类，如果不一一详细报告，东京方面就会说，看不到大使馆的活动情况。
由于大使馆职员不足的原因，采访和投稿一般都由大使自己在没有草稿的情况下，用俄语完成，向东京报告时再一一翻译成日语。因为馆内懂得俄语的职员光是应对自己，和帮助其他职员的翻译工作已经相当繁多，所以大使有时不得不晚上在自己家里加班翻译。即使经过一番努力向东京报告，由于担任政策决策的科长、局长们，每天收到的来自各驻外公馆的电报加起来有1米多长，并没有时间对内容一一过目。在经济合作局，由于近年来对ＯＤＡ的批判和削减的要求不断，他们可以用来研究改变执行路线的时间也是十分有限。

　所以，光是讲道理，大家不会轻易把目光投向转换执行路线上。"如果是某某人提出来的话，可以考虑......"，如果有一个在大家心里有威望的人出来说话，新的路线往往容易启动。
　为了解决这些问题，是不是一定需要设立经济合作厅呢？前面我已经说过，ＯＤＡ是在众多部门、ＪＢＩＣ、ＪＩＣＡ之间不断协调推进的工作。很多时候，具体担当其中协调工作的是外务省。如果把协调的权限完全交给经济合作厅，所有的工作就会顺利开展了么？

　无论是哪一个政府部门，都不可能完全独裁地运作自己负责的领域。如果要开展一项工作，进行一点变革，一定会与其他省厅（省、厅，是日本政府的机构组织，"省"相当于中国的"部"。）负责的领域发生关联。这时候，如果不事先做好协调工作，就会遭到抗议（官僚工作量的五分之一，都在围绕类似抗议，进行交涉），最糟糕的时候，甚至在次官（副部长）会议上无法得到其他部门次官的同意，以至提出的方案无法进入内阁审议。尽管很多人批评说，这是官僚的权力之争。因为其他省的项目，必须修改本省管辖的法律、预算内容，其省内官僚有相应的担心，其实也是很正常的。

　所以，在经济合作问题上，经济合作厅也是无法单方决定的。加之即使创建经济合作厅，也不会马上增加政府公务员人数，很多人员都要从外务省、财务省、经济产业省等部门调派。如果是这样，在各省协调体制中又增加了一个部门，协调工作需要的时间就会更长。笔者上个世纪八十年代在西德派驻时，由于创建了经济合作厅，就发生了类似的现象。

　ＯＤＡ可以提高日本在援助对象国、对象国所在区域、乃至在全球的地位。是解决对象国国内、地区问题的催化剂。不仅在亚洲，乃至中亚、中东、非洲，如果不与日本合作，就不能保证项目获得高效发展，不跟日本保持友好，就会失去很大的依靠力量......ＯＤＡ应该努力创造这样的效果。